【摘 要】目前政治学和公共管理学都在关注两个概念：治理和政策。真正的治理性政策大部分都在关注效果，但其本质却是从决策开始。在国家治理的决策环节，多源流模型经久不衰，但是基于其解释决策过程的模糊性以及三大源流独立和中国经验之间的差离，某种修正实属必要。论文基本思路是采取要素嵌入的视角，从国家与社会关系中的双重自主性和双重实质导向出发，提出政策理念、政策形象、关键个人和机构运作四个要素（简称“4I”）。在分析框架上，4I要素作为一种中介变量，其前置环节是政策制定，后置环节是源流运行。在政策制定中，4I要素主要嵌入到联盟互动；在源流运行中，4I要素主要作为源流信仰的排序加以嵌入。这种双重嵌入特性通过“网络约车服务改革”案例来进行说明和检验。最后指出，个案检验存在效度不足问题以及后续研究需要深化多案例在4I要素嵌入的粘附性问题。
【关键词】多源流模型；4I要素；政策倡议联盟互动；源流信仰；双重嵌入
【中图分类号】C934；D035 【文献标识码】A【文章编号】1009-4997（2016）03-0066-14
一、问题的提出
目前政治学和公共管理学都在关注两个概念：治理和政策。前者直接指向国家（中央）和地方两大层次治理；后者突出面向政府和工具两种类型政策。在这两组概念里面，既有宏观维度的治理目标、要求和使命的确立，又有中观维度的治理过程、机制和原理的探究，也有微观维度的治理工具、手段和方式的解答。不管是在实践上还是理论上，任何关乎治理目标、体系和能力建设的问题，都需要在政治、政府和政策过程中作出明确的分析后才能有所回答。也就是说，任何大而化之抑或具体微观的议题都要落沉到具体的政策过程中去找寻真相，这是解开政府乃至政治过程黑箱的最好办法，一批优秀的经济学者、政治学家和公共管理专家都意识到了这一点。[1][2][3][4]这就是所谓“治理性政策”的要义。真正的治理性政策大部分都在关注效果，但其本质却是从决策开始。因为现代社会中的政府政策不可能再继续产生“皇帝的新衣”中皇帝明明没有穿衣、民众却要齐声赞颂的隐喻；更重要的是，没有好的决策活动，就不可能有高效的治理行为，以民众幸福感和获得感为基石的良治社会也很难形成。所以，理解决策活动，是优化政策过程、提升政府能力的关键。
一般来讲，决策过程具有五大步骤：从问题产生到政府议程再到备选方案再到政策出台最后再经过政策合法化。多源流模型（multiple streams model）是典型的决策过程中的政策议程设置理论，主要回答了三个重要问题：政策制定者的注意力是如何分配的？具体问题是如何形成的？对问题及其解决方法的发现是怎样和在哪里进行的？但与此同时，三大源流对中国经验的解释力受到质疑已是不争的事实。例如，政策源流缺乏开放透明的政府过程，政治源流运用在中国政治过程中也是不成立的等等。扎哈里尔迪斯更是从模糊性和时间两个维度对其缺陷进行了精准的判断：（1）三个源流之间是否真正独立？（2）政策之窗在耦合过程中究竟发挥什么样的作用？（3）政策企业家的战略对耦合过程有何影响？（4）政策源流中的解决办法是否遵循渐进演化的规律？（5）这种方法是否仅仅是一种启发式的手段？[5]扎哈里尔迪斯最突出的地方就是将政治源流中的三个维度，亦即国民情绪、行政当局的变化（换届）和压力集团的争夺行动整合为一个概念变量——执政党的意识形态。他自己也认为这样的整合对于那些拥有相对集权的政治系统和有强有力政党的国家来说，是很有意义的。
然而，扎哈里尔迪斯并没有正面回答多源流关注相对于从问题提出到政策合法化的完整决策过程的前决策（议程设置）所产生的时间问题，也无法破解多源流关注政治系统将输入转化为输出的“黑箱”过程，也就是从政策源流到政治源流所需要的政策之窗的开启让三源流耦合从而解决问题中所产生的模糊性。就像一枚硬币有两面，金登既然选择了将系统看作一个非平衡并不断演化的状态，就无法回避复杂性、模糊性和不确定性的问题。其中模糊性是最为根本的，就是不知道谁以及如何作出决策。而实际中三个源流并不互相独立，提出方案和制定政策的人可能经常受到政治因素的影响。
既有的研究（主要是国内，有四篇文献）为我们展现了多源流在决策过程中的巨大理论价值：一是分析跨行政区水污染防治合作[6]；二是分析多源流在我国政策议程设置中的作用[7]；三是试图构建中国城市摊贩监管的新多源流分析框架[8]；四是试图构建政策终结的多源流分析框架[9]。这四项研究都试图通过多源流的框架解释中国经验，可以称之为代表作。但是，第一项研究中作者的立意是谈论多源流在解释我国政策演变过程中的局限性，有先入为主的判断。第二项研究，作者选取的是高校思想政治教育这一意识形态领域进行解释，个案虽有典型性，但缺乏代表性。第三项研究，作者没有把摊贩监管的案例贯穿于新多源流机制之中，在研究方法上略显遗憾，并且新多源流机制的解释力也没有得到证明。第四项研究，作者体现的是资料分析和整理的扎实程度，观点上依然乏善可陈。更重要的是这四项研究都在正面告诉我们多源流的分析优势，没有触及三个源流最终汇流才能开启政策之窗的根本路径。三源流之间的关系在经验世界中到底是怎样的？政策之窗又是如何在三源流交汇时打开？打开后干了什么？诸多问题几乎没有回答。实际上，这些问题是多源流本身很难去清晰解答的，因为金登设置的源流复杂性特别是模糊性已经决定了其局限性。从根本上讲，三个源流加政策之窗万万不能采取否定的态度，因为一味地否定其在中国特定场景下不存在相互独立的可能性是对金登的背叛，也是对多源流根基的动摇。因此，对多源流模型进行修正是必然的，但要如何修正才是较为可取的呢？
目前，大家已经意识到中国决策情境不同于西方民主治理结构，基于这种特殊性提出了很好的优化路径。例如文宏认为，中国决策情境下的多源流模型优化主要有提高源流间的融合性、政治源流的核心化、焦点事件的独立化以及特殊情况下的临时决策等四种路径，四种优化与补充路径的有机结合将为进一步提升模型适用性提供帮助。[10]另一个研究是以城市治理中的“网格巡察”政策作为案例，指出“政策之窗”是开启在政治源流之中，而不是问题源流。公共政策的形成是基层执法困境（代表问题源流）、方案的可行性（代表政策源流）和决策官员的意识（代表政治源流）相互交汇相互影响的结果。[11]这两个研究是最为直接提出优化方案的作品，其实质是认为多源流的修正路径需要从源流之间的匹配关系入手，找准政治源流的核心变量，看到三个源流在中国决策过程中的复杂性。还有一种更广范围的修正方法是从社会演化的视角构建环境-结构-行为者（观念和利益）之间互动的制度变迁模型，[12]尽管作者分析的是历史制度主义范围中的铁道部制度变迁，但是作为一种决策形式，其分析框架同样适用于揭示大部分中国决策过程。