摘要：新中国成立以来特别是进入新世纪，我国农田水利建设明显提速，有效保障了农业增产、农民增收、农村繁荣。但随着农村经济社会变化和小型农田水利设施数量增加，小型农田水利设施产权制度、运行管护等问题日益提上日程，经历了20多年的小型农田水利设施产权制度改革和管护机制创新探索，各地取得了一定的成绩。笔者在分析总结各地改革经验的基础上，从小型农田水利设施本身特性、政策支撑、农村社会变革等多层面分析了目前存在改革困境的主要原因，提出了下一步摸清小型农田水利设施底数、总结改革经验、完善改革政策、夯实改革基础的相关建议。
关键词：小型农田水利设施；产权；管护机制
自2000年以来，中国的农业农村步入继20世纪80年代实行家庭承包经营、统分结合改革带来快速发展后变化最大的时期。这一时期，党和政府把“三农”作为重中之重，我国“三农”政策发生了重大调整，农业农村面貌发生了翻天覆地的变化，水电路气房讯等基础设施实现了跨越式发展，特别是党的十八大以来，“三农”成绩更为世界所瞩目，党的十九大提出实施乡村振兴战略，给“三农”发展带来更大发展机遇，也给了农民更多的期盼，可以预见农业农村基础设施建设会进一步提速。伴随着农村产业结构调整、农村劳动力大量转移、新型城镇化发展大规模和农业经营主体变化，大量的农村小型公益设施管护问题日渐突出，一定程度上已经影响到了工程效益发挥，笔者结合工作实践对如何强化小型农田水利设施管护进行了思考。
一、小型农田水利设施管护的现状
我国是一个农业大国，13亿多人口的吃饭问题始终是治国兴邦的头等大事，习近平总书记多次强调中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，并且我们的饭碗应该主要装中国粮。新中国成立以来，党中央国务院高度重视国家粮食安全，把水利作为农业的命脉不断加大建设力度，到2017年底我国有效灌溉面积已经超过10亿亩，其中以喷灌、微灌和低压管道输水灌溉的高效节水灌溉面积达到3.1亿亩以上，成为世界第一灌溉大国，也为我国的粮食安全奠定了坚实的基础。在这些水利成绩的背后，除了大量的水库、灌排骨干工程外，还有2000多万处小型农田水利设施都在为农业农村发展提供了支撑，特别是这些塘堰沟渠等小型农田水利设施与农民的生产生活密切相关。
在大集体时代，这些小型农田水利设施的所有权和使用权都明确为农村集体经济组织。实行农村家庭承包责任制后，一段时间内随着农村集体经济组织管理职能虚化，包括小型农田水利设施在内的农村公益设施的管理逐步弱化，出现了管护主体虚化、责任不落实、经费不足等问题，工程老化失修加剧。二十世纪90年代始，山东等地率先开展小型农田水利设施管理体制改革，探索通过承包、租赁、拍卖、股份合作等形式落实工程管护主体和责任。水利部总结地方改革实践经验，逐步完善了小型農田水利设施管理体制改革相关政策，2015年水利部、国家发展改革委、财政部还组织开展了100个农田水利设施产权制度改革和管护机制创新试点，探索和总结一批改革经验，全国约一半的小型农田水利设施实行了产权制度改革，普遍以“两证一书”（所有权证、使用权证、管护责任书）为主要形式，落实工程产权归属，明确管护主体、责任和经费。2016年国办印发《关于推进农业水价综合改革的意见》，对农业用水管理、水价形成机制与精准补贴、农田水利设施产权制度改革与管护机制创新等都作出了一揽子明确规定，标志着农田水利改革进入了全面推进的新时期。
目前，从全国各地近年来推进小型农田水利设施管理体制改革的情况看，大致可以归纳成五种主要管理模式。一是自建自管模式。即农民自建自管自用，主要是一些小水池和机井。大多由村委会与权属人签订公共安全管理责任书，明确防洪排涝安全、水生态环境保护等责任，并每年对安全责任落实情况进行检查考核。如湖北荆门市的“自建自管自用型实行责任制、自建自管共用型实行合同制、共建共管共用型实行协会制、公建公管共用型实行股份制”的“四型四制”管理模式。二是受益户共管模式。即由受益户共同出资兴建，并协商推选管护责任人。村委会与管护责任人签订公共安全管理责任书，并负责对安全责任落实情况进行检查考核。这种形式以湖北宜都市塘坝产权制度改革最为典型，其核心内容是“五定”，即以水带田定四界、村务公开定农户、合同管理定权责、民主议事定发展、互助合作定目标。贵州平坝、四川恩阳、浙江德清、河北兴隆等地还探索开展了农田水利设施产权股份量化，一些地区将农田水利设施产权交易纳入农村集体产权交易平台，也取得了很好的改革效果。三是参与式管理模式。主要由农民用水户协会等农村用水合作组织负责日常管护，该形式广泛用于受益面较广、直接经济效益较低的灌溉排水工程中。由乡镇或乡镇水管站与相应的农村用水合作组织签订管护责任书，并负责检查考核。四是专业化管理模式。灌区的干渠、支渠等骨干渠道一般由县级水行政主管部门设立的专门管理机构管理，其灌溉水价纳入政府管理范畴，属经营性收费。由县级水行政主管部门与专业管理机构签订管护责任书，并负责检查考核。五是市场化管理模式。主要是通过承包、租赁、股份合作、拍卖等市场运作方式，鼓励社会力量参与管理。目前在一些由新型农业经营主体或者规模化种植农业区的高效节水灌溉工程一般多采用社会化专业化物业式管理，取得了较好的效果。根据现行有关规定，纯公益性和涉及人民群众生命财产安全的小型水利实施所有权不允许拍卖。
二、目前存在的问题与原因分析
由于小型农田水利设施量大面广且大多数属于公共性、公益性工程，缺乏经营性收益，“国家管不到、集体管不好、农民管不了”，通过市场手段确定工程管护责任主体难度较大，加上产权制度基础薄弱，导致小型农田水利设施管理体制改革进展缓慢，已实行改革的多受益主体较少的小水池、塘坝和机井等，且部分的改革不深入、难以持续。主要存在以下三个方面亟待解决的问题。
（一）小型水利工程的特性与现状决定了改革的难度
小型水利工程设施大部分是公益性工程，只有社会效益，较少经济效益，其产权和管理权对群众和社会资本都缺乏应有的吸引力，即使一些具备一定经营性功能的工程，由于目前全国平均农业灌溉水价约为运行成本水价的40%，实行农业税费改革后灌溉水费成为面向农民的唯一经营性收费，水费实收率下降，灌溉工程的经营性基本丧失。同时，小型农田水利设施小而多、较分散、受益范围大小不一、受益户千差万别，近年来农田灌溉“最后一公里”问题得到关注并逐步解决，但与之相连的骨干灌排工程更显得问题突出，骨干工程与田间工程整体效益发挥受到影响，加上管养维护经费筹集困难且缺口较大，致使小型农田水利设施产权制度改革难度较大。如湖北全省以公共投资为主、具有经济效益的小型水利工程数量大致在11万处左右，年总收入在4亿元左右，但年总支出高达9亿元，绝大部分是收不抵支，难以为继。其中，小塘坝10万处、收支比为51%，基本上都是负债运行。
（二）农村基层参与积极性不高阻碍了改革进程
近年来，中央财政通过推进农村综合改革，开展扶持农村集体经济发展试点，2017年中央财政资金达到50亿元，试点村尤其是“薄弱村”、“空壳村”的村集体收入明显增加。但对大多数行政村来说，集体经济空虚仍然是突出问题，村组难以承担推动改革的成本。近年来，各地积极推进农村集体产权制度改革，小型农田水利设施也纳入改革范围，由于其公益性强，农村集体成员对其关注程度远低于其他农村集体资产。同时，受到农业生产成本提高、农业比较效益持续下降、农民收入结构转变为以“打工经济”为主、农村以“三留守”为主等因素影响，加上作为民主决策主要方式的“一事一议”政策性强、程序复杂、操作难度大，农田水利设施受益面广、利薄，农民参与农田水利设施改革的积极性和参与度受到极大影响。
（三）支撑和保障政策的不足影响了改革的质量
尽管近年来的中央一号文件都对推进小型农田水利设施产权制度改革提出明确要求，水利部先后出台了《深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》、《关于深化农田水利改革的指导意见》等文件，但总体上看，这些文件缺乏与宏观要求相匹配的具体操作办法和措施，且像小型农田水利设施产权证书由谁确认、如何发放，社会资本的利益保障与风险规避等缺乏实践基础和制度保障。小型农田水利产权制度改革的难点之一在于管护经费的筹集，自2013年始中央财政安排部分资金对灌排工程运行维护费用进行补助，地方财政也有少量投入，但远不能满足正常需求；2016年始全面推进农业水价综合改革，但受总体不增加农民水费支出“天花板”和农业节水潜力有限、节水成本高于水费减少等影响，农业灌溉水价调整步履艰难，大部分地区需要依托财政精准补贴调动农民参与改革的积极性，农业主产区地方财政压力明显加大且难以承受；为扶持农民用水合作组织的发展，水利部、国家发展改革委、民政部等部门两次联合印发文件，鼓励农民用水合作组织多元化创新发展，但目前全国仅宁夏、甘肃等少数地区出台文件确定了较低标准的终端水價，全国绝大部分地区协会只是代表灌区管理单位在收取骨干工程的水费，协会自己管理的小型农村水利工程维护多数没有收取水费，协会依靠灌区切块的少量水费维持运行，造成现行大部分协会运转困难、渠道等工程维护也难以正常进行，也迫切需要新的政策支撑。
三、加快推进小型农田水利设施产权制度改革的建议
小型农田水利设施产权制度改革是农村集体产权制度改革的重要组成部分，事关工程的运行维护和效益发挥，与农民群众的切身利益息息相关，必须进一步总结经验教训，完善政策，因地制宜地加以推进。笔者认为要特别关注几个问题。
（一）真正摸清小型农田水利设施家底
目前，我国小型农田水利设施正处在一个加快建设的时期，同时也有部分设施因建设占地、功能改变等原因退出运行，仅靠传统统计方式已经不可能适应管理要求。要落实《农田水利条例》农田水利设施登记造册要求，结合农村集体资产清产核资、农业水价综合改革、农田水利改革等，运行日益成熟的信息化、大数据技术，全面、系统地摸清小型农田水利设施的数量、类型、产权形式、运行状况等情况，为进一步推动改革奠定基础。
（二）认真总结小型农田水利设施产权制度改革经验
小型农田水利设施产权制度改革从摸索到全面推开，已经历了近30年的历程，各地在改革探索中积累了宝贵的经验，也总结了失败的教训，有条件的地区可组织开展小型农田水利设施产权制度改革情况后评估，这些都是下一步改革的宝贵财富和有益借鉴。特别是近年来国家发展改革委、财政部、水利部、农业农村部等组织实施的农业水价综合改革、农田水利设施产权制度改革和管护机制创新、农村改革试验区等改革试点，是在农业农村发展新形势、新要求下取得的改革经验，更为弥足珍贵，加快复制推广这些试点经验将是加快推进农田水利设施产权制度改革的“捷径”。
（三）加快夯实小型农田水利设施产权改革的物质基础
借实施乡村振兴战略的大好机遇，2020年前基本完成规划内大型、重点中型灌区续建配套与节水改造任务，尽早启动灌区现代化改造，同步实施小型农田水利设施达标提质，实现灌区工程完善、节水生态、管理先进、产出高效。
（四）加快完善小型农田水利设施产权制度改革政策
全面落实最严格水资源管理制度，尽早明确灌区和用水户的用水权，推行灌溉用水总量控制和定额管理，建立农业节水的倒逼机制和奖励机制，为推进农业水价综合改革争取更大的空间，从而加快推进小型农田水利设施产权制度改革。巩固和深化灌区、泵站管理体制改革成果，把其与农业水价综合改革、小型农田水利设施产权制度改革等相互结合，统筹和完善相关政策。在中央层面小型农田水利设施运行维护定额的基础上，推动各地进一步细化，用好中央财政灌排工程运行管护补助，加大地方财政投入，加快建立地方小型农田水利设施特别是农民用水合作组织管理的渠道等水价形成机制，多方筹集农田水利设施运行管护经费，鼓励和吸引受益主体、社会资本参与农田水利设施建设和管理，大力推行农田水利设施社会化专业化物业式管理。
参考文献：
1.《关于推进农业水价综合改革的认识与思考》.温立平.《中国农村水利》2015年8期
2.《全面贯彻落实党的十九大精神 奋力开创农村水利现代化新局面》.王爱国.《中国水利》.2017年第24期
3.《全面深化改革 加快补齐短板 努力推动农村水利新发展》.王爱国 《中国水利》.2016年第24期
（作者单位：中国灌溉排水发展中心）
责任编辑：宗宇翔