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普惠金融实践、存在问题及出路探讨
李帆峰;杨绮婷;许浩;汤敏;蔡燕玲;廖娜;余詠仪;范佳凤 【摘 要】近年来普惠金融在世界一些国家取得令人关注的进步,为普惠金融体系开 创了探索之路.我国目前的金融改革试图运用普惠金融模式来寻求行之有效的解决 方式.本文剖析温州和深圳两地金融综合改革试验区的政策方案,总结温深两地的改 革实践过程中所出现的问题,并在此问题的基础上提出相应的政策建议,为我国其他 地区的金融改革提供示范和参考价值. 【期刊名称】《科技和产业》 【年(卷),期】2014(014)003 【总页数】5 页(P128-131,140) 【关键词】普惠金融;民间资本;金融风险;金融改革 【作 者】李帆峰;杨绮婷;许浩;汤敏;蔡燕玲;廖娜;余詠仪;范佳凤 【作者单位】五邑大学,广东江门 529020;五邑大学,广东江门 529020;五邑大学,广 东江门 529020;五邑大学,广东江门 529020;五邑大学,广东江门 529020;五邑大学, 广东江门 529020;五邑大学,广东江门 529020;五邑大学,广东江门 529020 【正文语种】中 文 【中图分类】F832.7
1 普惠金融体系理论及实践 普惠金融，是 2005 年联合国在宣传 “国际小额信贷年”时提出的思想。根据有
“中国小额贷款之父”之称的杜晓山的定义，普惠金融是在总结小额贷款和微型金 融发展经验的基础上，将零散的小额贷款产品和机构服务发展成为金融整体发展战 略一部分的“微型金融产业”，也就是构建一个系统性的小额信贷或微型金融服务 网络体系[1]。美国的 Brigit Helms 教授则在其书中(《Access for all—Building Inclusive Financial System》)指出，普惠金融应该是惠及普通人的金融，而非数 量上的金融机构，政府要靠这样的一个全面的普惠性金融机制去惠及普通人[2]。
普惠性金融体系框架，旨在构建一个全方位的金融体系，该体系包括了无法享受正 规金融的弱势群体，弱势产业，弱势地区，例如城市失业人群，中小创业主，偏远 贫困山区的农民等。
自 2005 年“普惠金融”思想的诞生后，世界各国普惠金融得到了一定程度的发展。
如亚洲人口密度最大同时也是最穷的国家之一孟加拉国，在 Muhammad Yunus 教授多年的努力下，该国创建了一个扶贫到户、行之有效的扶贫机构：孟加拉乡村 银行(Grameen Bank，简称 GB)。该机构目标群体是处于金融压抑状态的人群。
GB 具有独特的放贷与还款制度——小组贷款机制，即 GB 贷款中最贫穷的两人最 先得到贷款，然后另外两人才能得到贷款，最后小组长才能得到贷款，这种称之为 “2+2+1”的贷款方式，在有针对性的进行放贷的前提下，还能够有效的控制贷 款规模和质量。另外，世界上微型金融业最发达的国家之一的玻利维亚阳光银行 (Bancosol)同样是实现扶持微企业，满足小企业主融资需求，疏通民间资金，非盈 利商业银行的代表。它创造性地实施了动态激励机制，使其在无限期的重复博弈环 境下，将借贷双方未来预期和其历史记录纳入合约框架范围之内，直接有力地促使 贷款人还款。在此前提下，再辅助实施集体贷款制，发挥相互监督的作用，使违约 的合谋难以达成，大大地降低了集体的违约率[3]。在上述研究和实践中不难看出， 普惠金融的发展，在拥有合理的配套体系和措施下，能有效的改善人们经济状况、 帮助受金融压抑困扰企业或人群摆脱困境。
2 我国普惠金融的实践与剖析 2.1 温州普惠金融的实践与剖析 2012 年 3 月，酝酿许久的《浙江省温州市金融综合改革试验总体方案》(以下称 为《方案》)终于在民间的期待和改革的迫切中获得国务院批准。《方案》的通过 和出台，旨在引导民间资本阳光化、规范化发展，旨在解决温州金融发展过程中一 直存在的问题，即民间资本多、投资难，中小企业多、融资难的“两多两难”问题， 至此温州正式掀开了普惠金融实践的大旗。总体上看，温州此次的普惠金融实践改 革主要体现如下特点。
一是改革发动主体方面，中央政府和地方政府的政策松绑，放宽了民间资本进入金 融领域的限制，主动打破之前民间资本无法触碰正规金融的禁锢；允许间资本投资 的范围进入基础产业和基础设施，如进入交通，水利，电力等社会基础设施投建的 资本参与[4]。同时市政公用事业，政策性住房建设，以及社会医疗，教育，福利 等等领域全面对民间资本开发，开发规模之大，是此次温州金融改革的重点，为汹 涌的民间资本开闸；二是受力主体即温州金融改革试验区的实施内容方面有所突破， 试验区的实施内容包括金融机构、产品服务、中小企业等。改革注重引导金融机构 数量的增多，金融产品的创新，如林权、排污权、土地承包经营权等抵质押信贷产 品的创新。在扶持企业方面，政府牵头“银企对接”，“政银联动”等方式，鼓励 企业加强自主创新能力，给予优惠政策，如研发费、税收、关税等给予补贴等，在 降低企业融资成本方面做出外部支持。这些都充分体现了温州惠民金融的发力点和 改革路径走向。
2.2 深圳普惠金融的实践与剖析 深圳的金融改革紧随温州之后。2012 年 3 月底温州金融改革试验区成立之后， 同 年 7 月深圳前海深港现代服务业合作区正式被国务院批准成立，实施特殊的开发 开放政策。《国务院关于支持深圳前海深港现代服务业合作区开发开放有关政策的
批复》中明确指出：“支持前海在金融改革创新方面先行先试，建设我国金融业对 外开放试验示范窗口。”[5] 八项批复主要侧重人民币和股权方面，包括允许更多的前海金融机构企业到香港发 债，与香港试点开展双向跨境贷款，成立深圳前海股权交易所，在香港设立人民币 股权母基金等。毋庸置疑，人民币业务创新是前海改革的最大亮点。人民币跨境双 向贷款将会为境内外的人民币投资提供合法合理渠道和增资条件，为人民币资本项 目的开放，投资活动更自由提供了重要的平台。长远来说，利好深圳经济发展的同 时，也会进一步深化港深关系，为人民币国际化，在岸和离岸市场的建设提供经验， 为我国未来的金融改革打下基础。如果说温州金融试点改革推动了民间资本的阳光 化，解决国内民间闲置资金的去向问题，那么深圳的金融创新政策则主要解决了深 港两地资金流动阳光化问题，让香港廉价资本涌入深圳，支持本地实体经济发展， 让地下钱庄从地下走到地上，合理推进人民币国际化进程和两地资金流动速度。
3 温州与深圳金融改革对比分析 在 2012 年金融改革风波中，无论是温州的金融改革还是深圳的金融创新,其实质 都是在实践中寻求对我国实体经济发展的支持。温州和深圳，一个作为民营经济的 代表，一个作为港澳台资本发展的代表，是我国经济发展的典型模式，两地开展的 金融改革与创新将会具有举足轻重的示范意义。受两地发展模式、发展状况、产业 级别、区域条件、金融环境等因素的影响，两地的金融改革势必各具特色，其金融 改革的政策、措施及影响面也必各有千秋。
3.1 侧重点不同：温州重民营，深圳重产业 温州作为我国民营经济最为活跃的地区之一，民营企业的生产总值贡献占据温州总 体经济的半壁江山。资金链断裂，实体经济垮塌，企业家携款跑路的情况越来越多, 对社会稳定造成了一定的影响，而银行和借贷者对于安全索回借款的担忧加剧了资 金流通通道的紧缩。由于民间金融愈演愈烈的局面，一直潜伏于经济发展过程中的
矛盾终于被正视。因此，温州的金融改革重点就在于解决中小企业和民间资本之间 的接洽轨道以及探索和建立与温州民营经济相匹配的金融体系。
而深圳相对于温州,无论是从区域环境、经济发展、产业级别还是金融环境都明显 要优越于温州。深圳的金融机构数量以及从业人员素质比例都是领先于全国水平的。
深圳此次金融改革的重点是在于那些规模较大的或者政府重点扶持的新兴产业和部 门，在于提高金融市场的运行效率,促进深圳金融市场持续的业务创新，提升实体 经济，扩大香港和内地经贸金融合作，深化经济模式改革。
3.2 改革特点不同：温州循规蹈矩，深圳新颖百出 温州金融改革在国家政策的大方向下，稳健实施着改革项目。在温州爆发金融风暴 以后，温州改革更加偏向循规蹈矩，小心翼翼，一步步将高调的气势转为了低调。
温州开始主攻民间融资改革，极力开拓民间借贷合法化与规划化的融资渠道。同时， 作为我国首开金改之门的城市，缺乏经验借鉴，只能脚踏实地、求真务实、一步步 推动金融改革。
而深圳市借着改革开发的春风以及经济特区的优越政策，不断尝试创新性的金融发 展模式，主动借鉴外国的先进管理技术与制度。根据前海综合规划，深圳将推进跨 区域金融改革创新综合实验，实行“9+2”布局，金融改革力度也十分强劲。深圳 以自身改革作为核心点，辐射珠三角其他八市，带动梅州市和湛江市，强强联合香 港和澳门，实现金融一体化。
3.3 改革力度不同：温州旨在规范，深圳重在推动 温州金融改革是由于我国保守的金融制度无法适应经济发展模式而倒逼的改革，改 革的重点是为我国民间资本出路寻找方面，规范民间金融发展，引导金融配套经济。
金融改革的主要发力点是为温州民营经济的转型、升级和发展提供灵活、便捷的金 融服务。《方案》中的 12 条细则，都是围绕民企投融资和民间金融服务、管理与 风险两防范两大方面，但是改革力度仍有局限。在开放民间银行、利率市场化这两
方面显得模糊，符合条件的小额贷款公司若改制为村镇银行，发起人或出资人限定 在至少有一家银行业金融机构等条件，这些因素很大程度上制约了温州的金融改革 的力度。
深圳金融改革不同于温州，从《意见》来看，深圳旨在推动金融行业的发展，并希 望金融业成为其助推经济增长的产业体系。深圳金融改革内容更多的涉及是国有经 济、大中型产业部门。《意见》中建立深港人民币贷款业务试点、创新债券市场、 成立深圳前海股权交易所等在内的多项重大举措，这些都在一定程度涉及了我国金 融改革的深水区，很大程度上是我国今后金融业改革的重点方向。
4 普惠金融实践存在问题剖析 4.1 机制不健全诱发金融市场紊乱 构建普惠金融体系工程浩大以及目前国内外实践经验缺乏，造成在推广普惠金融政 策实施过程中存在许多漏洞、政府机制不健全。各种金融机构落实政策与机制规范 过程中往往偏离了理想的预期。根据中国人民银行 《关于向金融机构投资入股的 暂行规定》(1996 年)第十五条“单个股东投资金额超过金融机构本金 10%以上的 必须报经中国人民银行批准”的规定，规定中并没有对关联企业，关联股东的参股 做出明确限定，因此，这并不妨碍有关联关系的企业同时参股一家金融机构，通过 拥有较多的表决权实现事实上的控股。这对一些投资规模较小，股权又相对集中的 地方性中小金融机构而言无疑是十分危险的[6]。
同时部分民间资金市场被一些投机食利者和金融诈骗分子利用，这部分群体抓住目 前该市场机制漏洞不断搅乱金融市场。尽管企业资本管理风险防范控制意识在提高， 但是由于多数金融机构的制度跟市场发展的脱节、管理落后等诸多因素，注定了企 业自身规避风险的无所适从。
4.2 市场空心化可能引发金融风暴 自改革开放以来，家庭作坊式的加工贸易和产业链流水协作的民营实业发展模式给
温州地区创造了庞大的资本。然而，在新时期的政策红利刺激下，对外向型经济的 偏重，使得温州的产业基础变得十分薄弱。同时要素支持不足、创新瓶颈与产业升 级压力使得大量实体企业倒闭或者外迁。温州民营经济长期以来依靠低人力成本， 家庭企业模式取得经济效益。但是由于经济发展，社会要素成本的上升，生产效率 低下，国外市场的竞争加剧，以及国内其他产业如房地产市场的利润吸引，不少企 业将资本抽离原来的制造业领域从而进入房地产市场渔利，导致如今产业发展受到 了很大的影响；同样，以港台资本为代表的深圳发展模式也出现了相似的情况。深 圳是港台制造企业特别是电子企业的聚集之地，近几年来因为人力成本，原材料成 本等要素价格的持续升高，国际市场的竞争加剧，不少工厂纷纷将资本转移至内地 或其他发展中国家。如此一来，资本和实体经济的分崩离析，资本抽离出逃等原因 导致了市场经济空心化的结果。市场空心化将导致实体经济的进一步衰退，从而引 发动荡更为剧烈的金融风暴。
4.3 监管之难激发市场异常活跃 银监会必须建立新型的监管制度以上传下达贯彻落实目标。但是，值得注意的是， 普惠金融下的机构具有灵活、多变、快捷、随机等相对优势，同时其劣势也暗含其 中。当政府监管不力时，利处就有可能发展成随意、不规范、缺少核实与核准的弊 处。在这种情况下，金融市场上各机构的异常活跃、资金流动过于频繁等附生因素 将会增加市场潜在的风险。
金融改革过程中制度，产品，机构及人员队伍的建设，都对金融监管提出了一个严 峻的挑战。同时监管当局还很容易忽视掉对各金融服务机构自身建设的监管，譬如 新近建设起来的民间借贷网上撮合平台——温州中小企业金融服务平台和温州民 间借贷服务中心。机构是创建起来了，但是当务之急应当是如何切实的提高网上的 借贷双方的撮合率，从而实现金融资源的更有效的配置。从温州、深圳金融改革试 点中，监管部门可以针对出现的问题整理出相对经验与制度、用于普惠金融更深层
次推广的探讨中去。
5 基于存在问题的政策建议 要深化我国金融体制改革，建立全民共享的普惠制金融体系，必须根据不同的经济 发展状况和不同的融资要求，来建立包括正规金融、民间金融在内的多层次的信贷 供给体系，以此形成良性的竞争性的可持续发展的普惠金融体系。针对前文的相关 分析，结合我国的实际情况，本文认为，要促进普惠金融体系的建设，促成我国金 融改革的成功，主要从政策层面，实施对象，市场主体，风险控制及参与主体等几 个方面来探讨。
5.1 政府应下放立法权和经营权，坚持市场主导机制 近期结束的中共十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题 的决定》已明确指出：在加强监管前提下，允许具备条件的民间资本依法发起设立 中小型银行等金融机构，推进政策性金融机构改革。健全多层次资本市场体系，推 进股票发行注册制改革，多渠道推动股权融资，发展并规范债券市场，提高直接融 资比重。发展普惠金融。鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品[7]。因此尽快 完善我国金融市场的法律和监管制度建设，尽早明确普惠金融思想的内涵，明确中 央与地方金融监管职责，适当下放部分金融监管权和政策制定权。同时我国应该加 快利率的市场化进程，坚持市场为主导，允许一部分的金融机构根据市场变化，打 破僵化，推出适应市场的金融产品和服务。
5.2 构筑小额信贷平台和拓宽融资渠道 温州及深圳金改，是我国普惠金融实施过程中的第一目标体。提供直接有效的融资 “补血”功能，是对象层面最见效的方式。在提供资金血液方面，主要有各大型正 规银行、村镇农信社，贷款公司、资金互助社等金融机构，小额信贷组织多在基层， 获得信息更加便利，而且风险也更好掌控，正好弥补了正规金融机构在这方面的不 足。因此，要大力发展小额信贷机构，满足多层次的金融需求。支持证券业拓宽业
务内容，鼓励证券公司通过上市、增资扩股、发行债券，股权投资，协助企业解决 融资问题。通过直接和间接的金融服务支持，普惠金融体系才达到全面的渠道铺展 建设。
5.3 加大对弱势产业、弱势地区的金融支持 由技术、产业、金融等组成的创新系统是当前我国弱势产业发展的重要支撑，弱势 产业依托创新积累会成长为支柱产业。普惠金融体系的发展仅依靠金融创新是无法 实现的，还需要作为需求方的弱势产业通过技术创新和产业本身的整合创新来提高 产出率。在弱势产业的导入期或衰退期，应充分利用由政策性金融机构等提供的政 府融资计划、公共风险投资，小微企业孵化项目等开展技术创新或产业整合创新， 构建产业的技术能力、生产力，并培育产业后期发展的所需的商业银行、资本市场 等主要融资网络[8]。弱势地区的金融基础薄弱，应加强与周边优势地区的连结， 充分利用优势地区的经济、金融辐射力实现自身的发展。温州地区可以借助产业梯 度模式，转移落后的产业，升级新兴产业，自身发展庞大的产业集群；深圳可以借 助港澳的充足资本，金融资源，与周边地区共同组建经济、金融圈，扩大辐射力度。
5.4 完善信用评级系统，加大保障力度 普惠金融的可持续化发展，必须是建立于低风险，高效率的基础之上才有实现的可 能，才有建立符合现代金融要求的发展体系。社会信用环境建设方面，要制定和完 善我国个人、企业信用联合征信系统，实现相关金融等部门的信息资源共享，统一 企业和个人信用状况评级，加强业务人员的风险控制和识别能力。同时加强与保险 公司等机构的合作，转嫁一定的风险，以提升自身的抗风险承受能力，充分发挥保 险业服务社会发展大局的功能作用。
5.5 培育评估机构及全面的金融人才 我国现有的金融风险评估体系以实物资产抵押为基础，不适用于具有潜在发展力的 弱势领域，因此，要发展普惠金融评估机构、创新普惠金融评估模式。为保持普惠
金融评估机构的独立性和公信力，政府和金融监管部门应减少对其日常运作的干预， 而应着力于规范普惠金融评估市场，切实保证普惠金融评级机构具有相应的专业资 质且在其股权安排和营运中不存在与评估对象的利益关联。此外，还要加强评级过 程的市场化公平竞争，对评级的付费模式进行创新和评级系统的多层次全方面的风 险控制。风险控制必然少不了人才的栽培和管理，普惠金融体系的建设，实际就是 普惠金融体系高素质的人才队伍建设。人才培养方面可以从初级到高级阶梯式发展， 如鼓励各专业院校开设小额信贷技术、中小金融机构管理、金融产品创新等方面的 专业课程，组织各类普惠金融机构、普惠金融监管部门等与各专业院校共建实践平 台，并依托专业院校的资源开展现有从业人员的培训和提升计划，丰富现有普惠金 融从业人员的专业知识等等[8]。在制度、机构、人才等方面都打造坚实的基础， 如此一来，我国的普惠金融才算真正的成功。
参考文献 [1] 杜晓山.小额信贷与普惠金融体系[J].中国金融,2010(10):14-15. [2] BRIGIT HELMS.Access for All—Building Inclusive Financial Systems [M].Washington: The World Bank,2006:41-42. [3] 向忠德.我国普惠金融发展的金融基础设施建设研究[D].长沙:湖南农业大 学,2012. [4] 国务院.国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见[Z].2010-05-07. [5] 国务院.国务院关于支持深圳前海深港现代服务业合作区开发开放有关政策的批 复[Z].2012-07-03. [6] 周文凯.温州市地方法人金融机构产融结合问题研究[J].货币银行，2011(4):5053. [7] 中共中央政治局.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[Z].2013-1115.
[8] 王婧.金融排除视角下我国普惠金融体系构建理论[D].武汉：武汉理工大学， 2013.
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